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Il Consiglio Affari Economici e Finanziari (ECOFIN)

 

Il Consiglio Affari Economici e Finanziari (ECOFIN)

La preparazione della partecipazione ai Consiglio “ECOFIN” (Economic and financial affairs) del Ministro dell’Economia e delle Finanze è curata dalla Rappresentanza Permanente in sinergia con l’Ufficio del Consigliere Diplomatico.

In linea di principio, nell’arco dell’anno, si svolgono undici Consigli, di cui due informali (uno per ciascuna Presidenza di turno).

In vista delle riunioni periodiche dei Consigli dei Ministri UE, i dossier afferenti il settore economico e finanziario sono preparati dal Comitato Economico e Finanziario (Economic and Financial Committee), e dai gruppi di lavoro del Consiglio: Financial Counsellors Working Group (questioni economiche e monetarie), Budget Committee (bilancio Europeo e coordinamento delle politiche di bilancio nazionali), Financial Services Working Group (dossier bancari e finanziari), e Working Group on Taxation (questioni fiscali).
Il Comitato e i gruppi di lavoro sopracitati si riuniscono mediamente una volta al mese, ad eccezione del Financial Services Working Group, che si riunisce più volte la settimana sui diversi dossier legislativi.

Gli atti licenziati dai Gruppi del Consiglio vengono sottoposti al COREPER II per l’approvazione in vista dell’esame/adozione dei Ministri economici in seno al Consiglio ECOFIN; i documenti esaminati dal Comitato Economico e Finanziario sono sottoposti direttamente all’esame del Consiglio Ecofin per l’approvazione.

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UNIONE ECONOMICA E MONETARIA

Dossier in primo piano

1. Rafforzamento dell’Unione economica e monetaria

1. Rafforzamento dell’Unione economica e monetaria
L’emergere della crisi economica e finanziaria a partire dal 2008 ha comportato l’introduzione di una nuova serie di strumenti di governance e il miglioramento del funzionamento di quelli esistenti per preservare la stabilità finanziaria dell'UE. A questo proposito (tra il 2011 e il 2014) sono state introdotte nuove norme più stringenti per tenere sotto controllo il debito e il disavanzo pubblico. Nel dettaglio, le principali misure adottate hanno riguardato:

  • Il rafforzamento del Patto di Stabilità e Crescita (PSC), con una particolare attenzione alla riduzione significativa degli elevati livelli di debito pubblico e al coordinamento delle politiche economiche tra i paesi membri (‘Six Pack’ - 2011 ‘Two Pack’ - 2013);
  • L’affinamento della Procedura per i disavanzi eccessivi, nell’ottica di tenere in adeguata considerazione non soltanto il disavanzo su base annuale ma anche l’evoluzione del debito pubblico;
  • l’Istituzione di un ciclo annuale di coordinamento della politica economica e fiscale (Semestre Europeo), mirata ad allineare le azioni inserite nei Programmi Nazionali di Riforma dei paesi dell’UE con le Raccomandazioni Specifiche per Paese elaborate dalla Commissione;
  • Il rispetto rigoroso degli obiettivi di bilancio (MTO – Medium Term Objectives) previsti dal braccio preventivo del PSC, attraverso l’adozione del cosiddetto ‘Fiscal Compact’ (2013) inserito nel Trattato Intergovernativo TSCG (Treaty on Stability, Coordination and Governance);
  • La revisione della normativa introdotta dal “Two Pack” e dal “Six Pack” per verificarne l’effettivo funzionamento e valutare possibili miglioramenti (2014);
  • La Comunicazione della Commissione Europea sulla flessibilità esistente nel PSC per rafforzare il legame tra riforme strutturali, investimenti e responsabilità di bilancio, a sostegno dell'occupazione e della crescita.


Uno degli ultimi documenti chiave in ambito istituzionale europeo è rappresentato dalla Relazione dei cinque presidenti (giugno 2015), che ha delineato un piano per approfondire l’Unione economica e monetaria (UEM) secondo quattro direttrici: 1) unione economica - focus su convergenza, prosperità e coesione sociale; 2) unione finanziaria - completamento dell’unione bancaria e finalizzazione dell’unione dei mercati dei capitali; 3) unione di bilancio - definizione di politiche di bilancio solide e integrate; 4) revisione del quadro politico dell’UEM - per aumentare il livello di responsabilità democratica, legittimità e rafforzamento istituzionale.

Questa relazione si ispira al precedente Rapporto dei quattro Presidenti "Verso un'autentica unione economica e monetaria" (2012), al “Piano per un’Unione economica e monetaria autentica e approfondita” della Commissione Europea (2012), e alla nota analitica “Verso una migliore governance economica nella zona euro: preparativi per le prossime fasi” del 12 febbraio 2015. In termini di contenuti, la Relazione dei cinque Presidenti ribadisce la necessità di preservare l’integrità del mercato unico e rafforzare il corretto funzionamento dell’unione monetaria, con la previsione di una tempistica precisa per l’attuazione progressiva di una UEM “profonda, autentica ed equa” da realizzare in tre diverse fasi, entro il 2025.


Le tre fasi si articolano come segue:

· Fase 1 "approfondire facendo" (1 luglio 2015-30 giugno 2017) - utilizzare gli strumenti esistenti e i vigenti trattati per rilanciare la competitività e la convergenza strutturale, attuare politiche di bilancio responsabili a livello sia nazionale sia dell’area euro, completare l'Unione finanziaria e rafforzare il controllo democratico;

· Fase 2, "completare l'UEM” - avviare interventi più incisivi per rendere il processo di convergenza più vincolante, ad esempio, attraverso l’individuazione di una serie di parametri di riferimento per la convergenza decisi di comune accordo (a carattere giuridico) e la creazione di una tesoreria comune per la zona euro;

· Fase finale (al più tardi entro il 2025) – una volta realizzate le misure precedenti, l’UEM autentica e approfondita costituirebbe il contesto stabile e prospero per tutti i cittadini degli Stati membri dell’Unione europea che condividono la moneta unica, attraente e aperto all'adesione degli altri Stati membri dell’UE che lo desiderano.

La transizione dalla fase 1 alla fase 2 sarà facilitata dalla pubblicazione, nella primavera 2017, di un Libro bianco per delineare i passi successivi necessari, incluse le misure giuridiche per il completamento dell'UEM nella Fase 2.

Il 21 ottobre 2015 la Commissione Europea ha presentato un insieme di iniziative collegate alla prima fase di approfondimento dell’UEM, come seguito alla Relazione dei 5 Presidenti e finalizzate a strutturare la prima fase dell’approfondimento dell’Unione Economica e Monetaria. Tra le principali novità, si segnalano quelle riguardanti la creazione dell’European Fiscal Board e dei National Competitiveness Board mentre per il Semestre europeo si punta ad una sua semplificazione e maggiore trasparenza. Presentata, infine, una proposta volta al miglioramento della rappresentanza esterna dell’area Euro, in particolare in seno al FMI.

2. Il Semestre europeo e le Raccomandazioni (CSRs)

Uno dei processi politicamente più rilevanti nel quale è coinvolto il Consiglio Ecofin è quello del Semestre europeo, che conduce nel giugno di ogni anno all’adozione delle Raccomandazioni indirizzate agli Stati membri da parte del Consiglio Europeo ed è strettamente legato al raggiungimento degli obiettivi di Europa 2020.

http://ec.europa.eu/europe2020/index_it.htm

http://ec.europa.eu/europe2020/targets/eu-targets/index_it.htm

Il processo si articola in più tappe.

1. nel mese di Novembre, la Commissione pubblica l’Annual Growth Survey, che definisce le priorità per l'anno successivo in materia di promozione della crescita e dell'occupazione, e l’Alert Mechanism Report (prima fase della Procedura sugli squilibri macroeconomici eccessivi).

2. Le priorità identificate dalla Commissione vengono sottoposte ai Capi di Stato e di Governo in occasione del Consiglio di Primavera, che solitamente fa il punto su:
a) situazione macroeconomica generale;
b) progressi registrati nel conseguimento dei 5 obiettivi quantitativi dell'UE;
c) priorità per il Semestre in corso (solitamente in linea con quelle individuate dall’’AGS).
Sempre in primavera la Commissione pubblica le “in-depth reviews” (IDRs), che rappresentano la seconda fase del processo di approfondimento di eventualisquilibri macroeconomici eccessivi.

3. Entro il mese di aprile gli Stati membri presentano i loro piani per il risanamento delle finanze pubbliche (Programmi di Stabilità o Convergenza) e le riforme e misure che intendono adottare per conseguire una crescita ‘ intelligente, sostenibile e solidale ‘ (Programmi Nazionali di Riforma), che vengono sottoposti all’esame della Commissione.

4. sulla base delle misure individuate in questi documenti, la Commissione propone delle Raccomandazioni a ciascuno Stato per i successivi 12-18 mesi.

5. Il testo delle Raccomandazioni, dopo il negoziato nei diversi Comitati, transita per il Consiglio ECOFIN prima della sua adozione definitiva da parte dei Capi di Stato e di Governo a fine giugno.

In virtù della clausola “comply or explain”, per poter modificare la proposta della Commissione lo Stato membro deve poter contare sul sostegno di una maggioranza qualificata in Consiglio. Nel caso di Raccomandazioni rilevanti nell’ambito della procedura per squilibri macroeconomici eccessivi si può arrivare all’adozione di sanzioni.
Il processo di monitoraggio delle politiche di riforma degli Stati appartenenti all’Eurozona non si esaurisce con l’approvazione delle Raccomandazioni nel Consiglio ECOFIN, ma in virtù dell’entrata in vigore del nuovo pacchetto di norme relative alla governance economica europea (“Two-Pack”), prosegue nella seconda parte dell’anno attraverso l’esame, da parte della Commissione Europea, dei progetti delle leggi di bilancio degli Stati Membri per l’anno successivo. Entro il 15 ottobre, gli Stati Membri devono inviare alla Commissione e all’Eurogruppo la bozza di legge di bilancio per valutare l’aderenza agli indirizzi di politica economica comune europea e la congruità rispetto alle Raccomandazioni adottate dai Capi di Stato e di Governo in giugno. In caso di mancata compliance, la Commissione può richiedere agli Stati Membri modifiche al documento che dopo la revisione dovrà nuovamente essere sottoposto al vaglio delle Istituzioni europee.

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FISCALITA'

La fiscalità è uno dei settori rimasto appannaggio degli Stati membri, eccezion fatta per le imposte indirette, oggetto di tendenziale armonizzazione. Il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (“TFUE”) distingue chiaramente tra la fiscalità indiretta e la fiscalità diretta.

Per la fiscalità indiretta, l’art. 113 del TFUE prevede “l’armonizzazione” dell’IVA e delle altre imposte indirette (accise, ad esempio) in funzione dello sviluppo del mercato interno, da realizzare tanto con i regolamenti quanto con le direttive. Il Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009, ha modificato l'art. 113 TFUE chiarendo che le imposte indirette non debbano falsare la concorrenza tra gli Stati membri (e.g., con regimi d'imposizione o di aliquote difformi). La compiuta realizzazione del mercato interno presuppone un'applicazione uniforme delle legislazioni fiscali degli Stati attraverso l’Unione.

Per la fiscalità diretta, l’art. 115 del TFUE dispone il ravvicinamento delle legislazioni nazionali che direttamente incidono sull'instaurazione o sul funzionamento del mercato interno. Si parla di “ravvicinamento” non di “armonizzazione”, da realizzare con il solo strumento della direttiva che vincola quanto ai fini lasciando agli Stati membri la scelta dei mezzi atti a raggiungerli.
Nel settore fiscale, il legislatore dell’Unione assume le proprie decisioni secondo la procedura legislativa speciale (ex-consultazione), con voto unanime degli Stati membri. E' il Consiglio dei ministri dell'UE, l’istituzione che per antonomasia rappresenta gli interessi dei governi nazionali, a legiferare in campo fiscale, previo parere (non vincolante) del Parlamento europeo e del Comitato economico e sociale europeo.

Un ultimo cenno va alla Corte di giustizia dell’UE, che ha svolto nel tempo un ruolo centrale nello sviluppo dell’Unione europea come ordinamento normativo a sé stante. I giudici UE, soprattutto in sede di rinvio pregiudiziale, hanno profondamente inciso sul processo di armonizzazione o di progressivo ravvicinamento delle legislazioni fiscali nazionali, enucleando principi importanti per la fiscalità dell’Unione tra cui la non discriminazione tra soggetti residenti e non residenti o la neutralità dell’imposizione.

Per saperne di più sull’Unione europea in generale (disposizioni dei Trattati UE, processi decisionali dell’Unione, atti legislativi ed atti non legislativi dell’UE, legislazione dell’UE in vigore, attuazione del diritto dell’Unione e giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE), clicca su: http://europa.eu/eu-law/index_it.htm


Principali dossier

Fiscalità diretta

CCCTB (Common Consolidated Corporate Tax Base)

La Commissione europea ha presentato nel marzo 2011 una proposta di direttiva del Consiglio che prevede la definizione di regole comuni per il calcolo della base imponibile dei redditi di impresa per la singola impresa e per un gruppo di imprese stabilite in più Stati membri su base consolidata. Il principale obiettivo della proposta è rimuovere gli ostacoli fiscali alla realizzazione del mercato interno, derivanti soprattutto dall’esistenza di 28 sistemi fiscali differenti, dai rischi di doppia imposizione, dall’applicazione dei prezzi di trasferimento nelle operazioni infra-gruppo, dall’impossibilità di compensare le perdite transfrontaliere. Considerati i lenti progressi in Consiglio UE, la Commissione ha proposto a fine 2016 un rilancio del progetto legislativo prevedendo due distinte proposte (la CCTB per la base imponibile comune e la CCCTB per il consolidamento di gruppo) ed un nuovo approccio. Le nuove regole non sono più opzionali per la singola impresa ma obbligatorie per tutte le imprese sotto una certa soglia (750 milioni di EURO) ed è prevista una serie di incentivi fiscali, tra cui un incentivo per il capitale proprio o equity (cd. Allowance for Growth and Investment) e degli incentivi per investimenti in ricerca sviluppo ed innovazone. Dopo il rilancio, il Consiglio ha deciso di discutere prima la definizione delle regole di calcolo della base imponibile comune (CCTB) e, solo una volta raggiunto un accordo di massima sulla CCTB, esaminare le nuove regole per il consolidamento di gruppo (CCCTB).

Tassazione digitale

La Commissione ha presentato il 21 marzo 2018 due proposte di Direttiva concernenti la tassazione dell’economia digitale. Una proposta mira ad introdurre, in via temporanea, un’imposta sui servizi digitali a talune attività digitali (Digital Services Tax, o DST). La seconda proposta mira a definire una soluzione strutturale per la tassazione dei profitti delle imprese digitali, prevedendo di includere il concetto di “presenza digitale significativa” nell’attuale nozione di “stabile organizzazione” e di individuare nuovi criteri di attribuzione dei profitti.

Dopo intensi negoziati in Consiglio, la Presidenza romena ha preso atto dell’impossibilità di raggiungere un’intesa sulla proposta “DST” in UE a marzo 2019, in attesa degli sviluppi G20/OCSE per soluzioni sul tema sul piano globale. All’OCSE, il dibattito sta procedendo a ritmo serrato e un accordo sulla revisione delle regole fiscali internazionali è atteso entro il 2020. A fine maggio 2019 l’Inclusive Framework, il gruppo che segue principalmene i lavori OCSE, ha adottato un programma di lavoro che è stato in seguito approvato dai Ministri delle Finanze al G20 di Fukuoka in giugno e al G7 di Chantilly a luglio. Programma di lavoro che prevede due fondamentali pilastri:

· il primo pilastro mira a rivedere le regole di allocazione dei profitti con l’obiettivo di tassare con nuovi criteri di collegamento (nexus) nelle giurisdizioni dei mercati di sbocco o consumo;

· il secondo pilastro mira invece a contrastare lo spostamento dei profitti in giurisdizioni a bassa tassazione (BEPS) in base al principio della tassazione minima effettiva.

Nel maggio 2019, il Consiglio Ecofin ha discusso il ruolo che l’Unione europea può giocare sul piano internazionale e vi è ampia convergenza sull’esigenza di trovare sinergia tra gli Stati membri allo scopo di valutare le soluzioni OCSE sotto i profili dell’impatto economico per i singoli Stati e per l’UE e della compatibilità con l’acquis dell’Unione.

La Presidenza finlandese sta portando avanti in Consiglio questi lavori in collaborazione con la Commissione europea perché l’UE possa partecipare attivamente e possibilmente influire sul processo decisionale G20/OCSE.

Codice di Condotta sulla tassazione dei redditi di impresa

Il Gruppo Codice di Condotta sulla tassazione dei redditi di impresa è stato creato nel 1997 al momento dell’adozione del cd. “pacchetto fiscale” del 1997. Si tratta di un organo a carattere intergovernativo, che si riunisce in Consiglio, e le cui decisioni sono politicamente (non giuridicamente) vincolanti. L’obiettivo del Codice è quello di evitare la concorrenza fiscale dannosa tra Stati membri. Per questo il Gruppo ha esaminato nel corso degli anni varie misure di tassazione dei redditi di impresa. L’attività principale del Gruppo è consistita nel monitoraggio dello standstill (cioè, ciascuno Stato si impegna a non introdurre nuove misure potenzialmente dannose per la concorrenza) e del rollback (cioè, ciascuno Stato membro si impegna a smantellare le misure ritenute dal Gruppo dannose secondo i criteri del Codice).

Nel tempo, a questa originaria mission si è aggiunta l’attuazione di una serie di iniziative nell’ambito dell’antiabuso che della trasparenza amministrativa, a seguito dell’approvazione da parte dell’Ecofin di un pacchetto di lavoro ad hoc. Tali lavori sono confluiti nell’elaborazione di alcuni atti di soft law sui profitti di fonte estera (inbound profit) e sulla trasparenza amministrativa nel settore degli interpelli a carattere transfrontaliero (cross-border rulings).

Ma è con la promozione a livello globale di regole di buon governo fiscale, obiettivo proposto dalla Commissione europea con la Comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo sulla cd. “strategia esterna per una tassazione effettiva” di gennaio 2016, che il Gruppo Codice di Condotta ha acceso i riflettori sui propri lavori, specialmene quando il Consiglio ha adottato a fine 2017 la prima lista UE delle giurisdizioni non cooperative a fini fiscali sotto la Presidenza italiana del Gruppo. L’esercizio della lista da parte del Consiglio è oggi una consolidata realtà negoziale in Consiglio, un esercizio permanente e soggetto a periodico aggiornamento sulla base delle raccomandazioni che il Gruppo Codice di Condotta formula in spirito di cooperazione e in base alla progressiva adesione delle giurisdizioni alle regole di buon governo fiscale dell’Unione. Il Consiglio sta anche lavorando alla definizione di misure difensive di carattere fiscale da applicare alle giurisdizioni listate, in aggiunta a misure di carattere finanziario, come la sospensione di taluni finanziamenti UE, già decise a fine 2017.

Fiscalità indiretta

Piano d’azione IVA

Il 7 aprile 2016 la Commissione europea ha adottato un Piano di Azione dell’IVA (“Towards a single EU VAT area – Time to decide“) per la creazione di un’area unica IVA europea, orientata a promuovere investimenti, occupazione e crescita, e che meglio risponda alle esigenze del XXI secolo. Obiettivo del Piano è proporre una strategia con cui superare nel breve - medio termine i limiti e le contraddizioni insiti nell’attuale sistema comune di imposta per rendere l’IVA un’imposta semplice per le imprese, più resistente alle frodi, e capace di sfruttare meglio le opportunità offerte dalle moderne tecnologie, favorendo al contempo una maggiore fiducia sia tra gli operatori economici e le autorità fiscali stesse. Il Piano contiene quattro linee di sviluppo:

· Semplificare e ridurre i costi per le imprese, specialmente mel settore del commercio elettronico (e-commerce) e per le piccole imprese;

· Adottare misure urgenti per la lotta contro le frodi IVA, rafforzando la cooperazione amministrativa tra le amministrazioni fiscali;

· Passare dall’attuale regime transitorio al regime definitivo con la tassazione delle operazioni transfrontaliere in base al principio di tassazione nel luogo di destinazione o consumo;

· Rivisitare la politica sulle aliquote IVA in consonanza al passaggio al regime definitivo.

Regole semplificate per le piccole imprese

La proposta di direttiva, presentata a gennaio 2018, mira a ridurre gli obblighi IVA per le piccole imprese e contribuire ad un ambiente più favorevole alla loro crescita e internazionalizzazione in un’ottica di mercato interno. In particolare si propone di: 1) fissare una soglia nazionale di esenzione IVA di 85.000 euro di fatturato annuo; 2) fissare una soglia unionale di 100.000 euro di fatturato annuo, al di sotto della quale gli Stati membri consentono alle imprese non stabilite nel proprio Stato di beneficiare del medesimo regime di esenzione (entro i limiti della soglia nazionale). Nel corso del negoziato in Consiglio, la proposta è stata integrata con alcune modifiche del Regolamento sullo scambio di informazioni in materia di IVA (Reg. 904/2010/UE) al fine di consentire un adeguato controllo delle piccole imprese che saranno esonerate dall’imposta. La proposta è prossima ad un accordo del Consiglio.

Nuovi obblighi per i fornitori di servizi di pagamento (IVA) nel settore e-commerce

Nel dicembre 2018, la Commissione ha adottato una proposta di modifica della Direttiva IVA (2006/112/CE) e una proposta di modifica del Regolamento 904/2010/UE sulla cooperazione amministrativa con l’obiettivo di introdurre, a carico dei fornitori di servizi di pagamento, obblighi di informazione sui dati di pagamento elettronico per operazioni tra soggetti stabiliti in Stati membri diversi o in uno Stato membro e in un Paese terzo, e obblighi per lo scambio di tali informazioni tra le autorità fiscali degli Stati membri.

L’obiettivo delle due proposte è quello di potenziare la capacità di controllo delle amministrazioni fiscali contro le frodi IVA nell’ambito del commercio elettronico, a completamento delle nuove disposizioni della Direttiva e-commerce sulle vendite a distanza, effettuate anche attraverso piattaforme on-line, adottate a fine 2017 e che entreranno in vigore nel 2021. La proposta è in discussione in Consiglio.

Regime definitivo IVA

Con la proposta di direttiva sul cd. regime definitivo IVA del 2018 si propone di abbandonare l’attuale regime transitorio e passare ad un regime definitivo con la tassazione delle operazioni nel luogo di destinazione o consumo dei beni e servizi. Si tratta di un’ambiziosa riforma del complessivo sistema comune di imposta, che comprende anche un diverso aproccio sulla disciplina delle aliquote di imposta. La proposta è in discussione in Consiglio.

Aliquote ridotte IVA

La proposta di direttiva mira a rivisitare la disciplina delle aliquote IVA e tale revisione è parte integrante del passaggio al regime definitivo con la tassazione a destinazione e della creazione di un’area unica IVA. La proposta consente infatti a ciascuno Stato membro di applicare:

· un’aliquota IVA ordinaria pari ad almeno il 15%;

· due aliquote ridotte distinte comprese tra il 5% ed il 15%;

· un’aliquota super-ridotta da fissare superiore allo zero (0%) e inferiore al 5%;

· un’aliquota zero (0%), ovvero, tecnicamente, un’esenzione con diritto di detrazione.

Tutti gli Stati membri potranno quindi introdurre cinque differenti aliquote ridotte, a partire dallo 0%, su qualunque bene o servizio, ad esclusione delle categorie di beni o servizi elencati nell’allegato III cui non saranno applicabili aliquote ridotte. La maggiore flessibilità concessa agli Stati è compensata dalla necessità di assicurare un livello di tassazione complessivo in ciascuno Stato membro pari ad un’aliquota media ponderata non inferiore al 12%.

Esenzioni IVA e accise per operazioni relative agli sforzi comuni di difesa (UE)

E’ una proposta di emendamento della Direttiva IVA (2006/112/CE) e della Direttiva accise (2008/118/CE) e mira ad estendere il trattamento IVA e accise applicabile alle operazioni di acquisto nell’ambito delle attività della NATO alle operazioni compiute nell’ambito dei cd. “sforzi comuni di difesa”, cioè estendere l’esenzione IVAe accise alle cessioni, importazioni e prestazioni di servizio connesse agli sforzi comuni di difesa (UE). La proposta di modifica è in corso di adozione in Consiglio.

Revisione della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici (dir. 2003/96/CE)

Nell’aprile 2011 la Commissione europea ha presentato una proposta volta a rendere più coerente il quadro di tassazione dei prodotti energetici con le politiche UE in campo ambientale. In particolare, è stato proposto di aggiungere un elemento collegato alle emissioni di CO2 nella base imponibile delle imposte sui prodotti energetici e dell’elettricità e di rendere più neutrale la tassazione dei diversi prodotti. Il negoziato in Consiglio su tale proposta è fallito nel corso dei sucessivi anni, e la stessa Commissione europea ha ritirato la propria iniziativa legislativa a marzo del 2015 per snaturamento (“denaturation”) degli obiettivi e contenuti della proposta con le modifiche apportate dal Consiglio.

Di recente, l’obiettivo di rivedere la legislazione fiscale (accise) in ottica ambientale è tornata in auge, in sintonia con il cd. “New Green Deal” della Commissione Von Der Leyen. Sono in corso i lavori di preparazione della nuova prorposta di emendamento della Direttiva 2003/96/CE.

Financial Transaction Tax (FTT)

La Commissione europea ha adottato nell’ottobre 2012 una proposta di decisione del Consiglio che autorizza l’avvio di una cooperazione rafforzata nel settore dell’imposta sulle transazioni finanziarie, a seguito di formale richiesta avanzata da undici Stati membri (Austria, Belgio, Estonia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Portogallo, Slovacchia, Slovenia, Spagna). La cooperazione rafforzata è stata autorizzata dall’Ecofin a gennaio 2013 e la Commissione ha presentato una proposta che attua la cooperazione rafforzata a febbraio 2013. La proposta prevede la tassazione delle transazioni sulla generalità degli strumenti finanziari, ad eccezione di quelle di emissione sul mercato primario. Il contesto negoziale della cooperazione rafforzata è peculiare: tutti gli Stati membri partecipano alle discussioni in Consiglio, ma solo gli Stati membri cooperanti hanno diritto di voto. Trattandosi di una cooperazione rafforzata in ambito fiscale, il Consiglio adotta le proprie decisioni con voto unanime degli undici Stati cooperanti.

Dopo anni di negoziato, gli Stati membri cooperanti sono divenuti dieci essendo l’Estonia formalmente uscita dalla cooperazione rafforzata nel 2016, e le discussioni vertono su un modello di imposta semplificato, che ricalca grossomodo quello della FTT francese, con un ambito di applicazione ridotto rispetto alla proposta della Commissione. E’ in discussione anche la possibilità di allocare le risorse della futura imposta al budget UE o dell’Eurozona, qualora creato, con un meccanismo di ripartizione che assicuri un gettito minimo a quegli Stati membri che nulla o poco ricaverebbero dall’imposta una volta introdotta secondo il modello francese.

Tassazione dell’alcole e degli alcolici (accise)

La proposta di modifica della direttiva 92/83/CEE sulla struttura delle accise sull’alcole e sulle bevande alcoliche è stata adottata dalla Commissione a maggio 2018 con l’obiettivo di rivedere la disciplina UE in linea alle evoluzioni di mercato e giurisprudenziali. La proposta prevede, tra l’altro: 1) un metodo di determinazione dell’accisa per la birra basata sul grado Plato, inclusi gli aromi e lo sciroppo di zucchero aggiunti dopo la fermentazione; 2) norme comuni, anche di certificazione UE per i piccoli produttori indipendenti di bevande alcoliche, che possono beneficiare di riduzioni di accisa (possibilità al momento data soltanto ai birrai); 3) nuove norme per le piccole produzioni familiari; 4) l’aumento da 2,8% vol a 3,5% vol della soglia per la birra considerata "a bassa gradazione alcolica" per l’applicazione di aliquote ridotte; 5) chiarimenti normativi sui procedimenti di fabbricazione per l’alcole denaturato. Il lavoro delle ultime Presidenze è stato intenso sul dossier e la proposta è vicina ad un accordo del Consiglio.

Revisione della struttura generale delle accise

L’iniziativa legislativa della Commissione del 2018 si compone di tre proposte: la prima proposta per emendare talune disposizioni della Direttiva 2008/118 sul regime generale delle accise con il principale obiettivo di allineare le procedure accise a quelle doganali del Regolamento 952/2013/UE, estendere l’automatizzazione delle procedure per la movimentazione dei beni soggetti ad accisa, immessi cioè in consumo in uno Stato membro e spediti in un altro Stato membro per fini commerciali e introdurre certe semplificazioni; la seconda proposta che contiene modifiche del Regolamento sulla cooperazione amministrativa di per così dire di accompagnamento; e la terza proposta di rifusione della Decisione 1152/2003/UE per estendere il sistema EMCS (Excise Movement and Control System) alla circolazione dei beni immessi in consumo e destinati a operatori residenti in altri Stati Membri.

Il pacchetto è prossimo ad un accordo del Consiglio.


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BILANCIO

Il settore Bilancio della Rappresentanza Permanente Italiana presso l’Unione europea si occupa di due aspetti fondamentali: l’adozione ed esecuzione/attuazione del bilancio annuale UE, ai sensi del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (“TFUE”), e della definizione delle risorse messe a disposizione dell’Unione europea.

Gli Stati membri contribuiscono, attraverso la definizione delle posizioni e dei pareri del Consiglio, all’approvazione del livello di risorse a disposizione dell’Unione europea nonché al volume totale ed alla distribuzione delle voci di spesa per l’esercizio di bilancio dell’anno successivo ed al discarico del bilancio dell’anno precedente da parte del Parlamento europea previa relazione annuale della Corte dei Conti europea. Bisogna distinguere chiaramente tra la procedura annuale di spesa (artt. 314-315 TFUE) e le modalità di definizione delle risorse a disposizione dell’Unione europea (Pacchetto Legislativo Risorse Proprie).

Per la procedura annuale di Bilancio, l’art. 314 del TFUE prevede che il bilancio annuale dell’Unione europea è deciso attraverso una procedura legislativa speciale, ai sensi del Trattato, che coinvolge sia il Parlamento europeo che il Consiglio dell’Unione europea, molto vicina alla procedura legislativa ordinaria di cui riprende alcuni aspetti.

Il procedimento annuale di approvazione del bilancio UE comincia formalmente con la presentazione del progetto di Bilancio da parte della Commissione europea, previsto normalmente prima del 1° Luglio di ogni anno.

Il progetto di Bilancio della Commissione tiene conto dei massimali di spesa previsti per ogni anno di esercizio dal Quadro delle prospettive Finanziarie (che definiscono il tetto di spesa massimo annuale), delle basi giuridiche (il TFUE, il Regolamento Finanziario e l’Accordo Inter-istituzionale del 2 dicembre 2013), nonché l’andamento dei programmi di spesa settoriali (in termini di ritardi di pagamento e/o bisogni inattesi dell’esercizio precedente).

Il progetto di Bilancio viene prima esaminato dal Consiglio che, una volta approvata la sua posizione con le relative modifiche rispetto alla proposta iniziale della Commissione la comunica al Parlamento europeo. Quest’ultimo accetterà o meno la proposta del Consiglio. In caso di emendamenti del Parlamento viene convocato un apposito Comitato di Conciliazione, formato da rappresentanti di entrambe le istituzioni che, con l’assistenza della Commissione, cerca di giungere ad un accordo su un progetto comune di Bilancio, entro 21 giorni dalla sua convocazione.

Qualora il Comitato di Conciliazione non arriva a definire un progetto comune oppure le due istituzioni respingono l’accordo scaturito al Comitato di Conciliazione, allora la Commissione deve presentare una nuova proposta di Bilancio, adeguando l’allocazione delle risorse disponibili tra le varie voci previste dal suo progetto di Bilancio, a seguito della negoziazione tra Parlamento e Consiglio. Il ruolo della Commissione è di accompagnare e facilitare i compromessi che emergono tra le due istituzioni, Consiglio e Parlamento, che sono le Autorità di Bilancio dell’Unione europea.

Nell’eventualità di un mancato accordo tra Parlamento e Consiglio entro Dicembre di ogni anno, entra in vigore il sistema dei “dodicesimi provvisori” previsto dall’art. 315 del TFUE, per cui le spese dell’Unione europea devono tenersi nel limite mensile di 1/12  degli stanziamenti relativi all’esercizio di bilancio dell’anno precedente, per ciascun capitolo di spesa.

Oltre alla procedura di Bilancio annuale, vi è la presentazione, da parte della Commissione europea di uno o più bilanci rettificativi con riguardo all’esercizio finanziario del Bilancio dell’anno in corso. Le due Autorità di bilancio sono quindi chiamate ad aumentare gli stanziamenti di impegno e pagamento per far fronte ad eventuali modifiche della programmazione settoriale.

La Presidenza Italiana del secondo semestre del 2014 ha condotto con successo le negoziazioni per l’adozione del Bilancio Ue per il 2015, nonché dei i bilanci rettificativi 3/4/5/6/7/8 per l’esercizio di Bilancio 2014.

Per le risorse da dedicare al Bilancio Ue, si tratta, in sede di Consiglio, di definire gli atti giuridici da applicarsi per il sistema di stanziamento del bilancio UE, c.d. pacchetto legislativo risorse proprie. Il pacchetto consiste di tre atti giuridici: la Decisione Risorse
proprie (che individua le tipologie di risorse ed i principi generali che le regolano), il Regolamento di esecuzione della Decisione Risorse Proprie e il Regolamento che disciplina la messa a disposizione delle Risorse Proprie (Reg MD). Tale accordo prima di essere formalizzato dal Consiglio necessita del parere del Parlamento europeo per la Decisione RP e il Reg. MD (perquest’ultimo serve anche il parere della Corte dei Conti), mentre il Regolamento esecutivo sarà adottato come procedura ordinaria tra il Consiglio ed il Parlamento. Inoltre, una volta che la Decisione RP sia stata adottata all’unanimità dal Consiglio, essa dovrà essere ratificata dai parlamenti nazionali.


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SERVIZI FINANZIARI

1. L’ Unione Bancaria

La recente crisi finanziaria ha portato all’attenzione delle autorità la necessità di rafforzare l’esistente assetto istituzionale di vigilanza sul sistema bancario, al fine di meglio assicurare la stabilità finanziaria. Il Consiglio Europeo di giugno 2012 ha varato il progetto di Unione Bancaria, che si fonda su tre pilastri: il Meccanismo unico di supervisione bancaria (Single Supervisory Mechanism, SSM), il Meccanismo unico di risoluzione delle crisi (Single Resolution Mechanism, SRM) e un Sistema accentrato di assicurazione dei depositi. Completano il quadro il Meccanismo europeo di stabilità (European Stability Mechanism, ESM) e la Comunicazione della Commissione sugli aiuti di Stato nel settore bancario. Di seguito si illustrano le caratteristiche principali dei primi due pilastri dell’Unione Bancaria; le discussioni sul terzo pilastro sono state al momento sospese, mentre è stata approvata una nuova Direttiva sui Sistemi di Garanzia dei Depositanti (cfr. sotto).

1.1 Il primo pilastro dell’Unione Bancaria

Il primo pilastro, SSM, prevede l’accentramento presso la Banca Centrale Europea della vigilanza sulle maggiori banche europee (circa 125 gruppi bancari) e affida alla stessa BCE poteri di coordinamento della vigilanza sulle altre banche, con possibilità di emanare istruzioni generali e avocare a sé il controllo di qualsiasi banca. Per poter dare avvio efficacemente al primo pilastro, è indispensabile per la BCE disporre di strumenti di vigilanza applicabili allo stesso modo in tutti i Paesi: a tale proposito, la nuova regolamentazione sui requisiti di capitale delle banche (Capital Requirements Directive IV e Capital Requirements Regulation: CRD IV/CRR) - che recepisce le regole emanate dal Comitato di Basilea in risposta alla crisi finanziaria (“Basilea 3”) - produce un forte grado di armonizzazione delle norme in materia di vigilanza prudenziale nei diversi Stati membri, realizzando il c.d. “Single Rulebook”. La CRD IV/CRR è in vigore dal 1° gennaio2014. La normativa rafforza la disciplina sul capitale delle banche, introduce un nuovo buffer di capitale (Capital Conservation Buffer), che andrà ad aggiungersi ai requisiti patrimoniali minimi, e un buffer anticiclico (Countercyclical Capital Buffer), che dovrà contribuire a ridurre la prociclicità del sistema bancario. Inoltre, sono introdotti nuovi requisiti di liquidità, per assicurare la tenuta del sistema bancario in termini di risorse prontamente liquidabili, e un leverage ratio, che dovrebbe contribuire a limitare la leva finanziaria. Per le banche ad importanza sistemica, ovvero quei gruppi la cui crisi o fallimento potrebbero determinare ripercussioni sull’intero sistema, sono previsti requisiti patrimoniali aggiuntivi. Vengono inoltre disciplinati i poteri degli Stati membri in materia di vigilanza macroprudenziale, al fine di affrontare adeguatamente eventuali rischi di natura sistemica: per fronteggiarli, gli Stati membri potranno imporre alle proprie banche, a certe condizioni, requisiti prudenziali più stringenti.

La disciplina sull’SSM è entrata in vigore a novembre 2013; la BCE inizierà ad esercitare il ruolo di supervisore unico a partire dai primi giorni di novembre 2014; entro questa data, la BCE avrà portato a termine un esame dello stato di salute delle banche europee che passeranno sotto il suo controllo (Comprehensive assessment, composto da una Asset Quality Review e uno Stress Test). Secondo le indicazioni dei Capi di Stato e di Governo di ottobre 2013, il Consiglio Ecofin ha approvato a novembre 2013 uno Statement nel quale ha chiarito che, nel caso l’esercizio della BCE riveli carenze patrimoniali, le banche dovranno prima di tutto ricorrere a fonti private di finanziamento (raccolta di capitale sul mercato, ritenzione degli utili, ecc.); quindi, in caso di bisogno di ulteriori fondi, si ricorrerà a risorse pubbliche nazionali, subordinatamente all’applicazione della Comunicazione della Commissione sugli aiuti di Stato (che prevede il contributo dei creditori privati delle banche nelle forme descritte sotto); infine, ove ancora il capitale non risultasse sufficiente, interverrà il finanziamento da parte del Meccanismo Europeo di Stabilità (ESM) attraverso un prestito allo Stato sovrano, in prima battuta, e quindi un intervento diretto nel capitale delle banche.

La Comunicazione della Commissione sugli aiuti di Stato nel settore bancario (in vigore dal 1° agosto 2013) mira a garantire parità di condizioni concorrenziali per tutte le banche, prevedendo il concorso degli azionisti e di certe categorie di creditori della banca alla copertura delle perdite (abbattimento del capitale azionario, conversione delle obbligazioni subordinate in azioni ovvero riduzione del loro valore), prima che intervenga il settore pubblico.

1.2 Il secondo pilastro dell’Unione Bancaria

L’accentramento delle funzioni di controllo sulle banche deve essere accompagnato da un credibile sistema di risoluzione delle crisi a livello europeo, che possa agire nel momento in cui si verifichino situazioni problematiche per una o più banche: nell’ambito del secondo pilastro (SRM) si prevede la creazione di un meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie e di un fondo di risoluzione accentrato. La proposta di Regolamento sul SRM è stata presentata dalla Commissione a luglio 2013; essa si basa sugli strumenti di gestione delle crisi bancarie previsti dalla Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD), il cui testo è stato pubblicato nella gazzetta ufficiale dell’Unione nel mese di giugno 2014, e destinata ad essere applicata a partire dal 1°gennaio 2015. Tale Direttiva disciplina, in particolare, l’innovativo strumento del bail-in, che mira a far sì che siano in primis azionisti e creditori a far fronte alle perdite delle banche, non già i contribuenti. Tale strumento, che entrerà in vigore dal 1° gennaio 2016, prevede la conversione delle passività delle banche in azioni - con conseguente trasformazione dei creditori delle banche in azionisti -, oppure la loro svalutazione. Peraltro, è possibile esentare alcune categorie di passività dal bail-in, al fine di salvaguardare la stabilità finanziaria e le funzioni critiche della banca. E’ anche prevista la possibilità di ricorrere a un fondo di risoluzione, finanziato dalle stesse banche, fino a un massimo del 5% delle passività della banca. Consiglio e Parlamento europei hanno concluso l’accordo politico sul Regolamento SRM nel marzo scorso; il Regolamento sarà pubblicato a settembre 2014 e troverà applicazione all’inizio del 2015, come la BRRD, ad eccezione dello strumento del bail-in (2016).
Sono esclusi dal bail-in i depositi garantiti da un sistema di garanzia dei depositanti. Questi ultimi sono oggetto di una specifica direttiva approvata assieme alla BRRD, che mira a realizzare un’ulteriore armonizzazione della materia. Insieme al Regolamento, gli Stati Membri hanno approvato un Accordo Intergovernativo sul Fondo Unico di Risoluzione, che disciplina il trasferimento dei contributi raccolti dalle banche al Fondo Unico e la loro mutualizzazione durante un periodo transitorio lungo otto anni. Gli Stati Membri si sono impegnati a ratificare nei loro ordinamenti l’Accordo Intergovernativo entro l’inizio del 2016.
Dopo l’approvazione del primo e del secondo pilastro dell’Unione Bancaria, è in corso di discussione la legislazione di esecuzione della normativa primaria (atti delegati della Commissione e di esecuzione del Consiglio).

2. Dossier legislativi in corso di negoziazione: settore bancario

2.1 La Riforma strutturale delle banche

Il 29 gennaio 2014 la Commissione ha presentato una proposta di Regolamento sulla riforma strutturale del sistema bancario europeo. La proposta si ispira al rapporto del Gruppo di Alto Livello costituito a novembre 2011 dalla stessa Commissione e presieduto dal Governatore della Banca centrale finlandese, Erkki Liikanen, che ha esaminato l’utilità di una riforma della struttura delle banche in Europa; il rapporto del Gruppo (presentato a ottobre 2012) raccomanda la separazione di talune attività rischiose dal restante business delle banche, qualora le prime eccedano determinate soglie. Nell’elaborazione della proposta di Regolamento la Commissione ha tenuto anche conto della disciplina già esistente in materia in alcuni Paesi, europei (UK, FR, DE) e non europei (USA: c.d. “Volcker Rule”, nella Legge Dodd-Frank), e dei lavori in corso a livello internazionale (Financial Stability Board).
In sintesi, la proposta attribuisce alle autorità di vigilanza il potere (e in alcuni casi l’obbligo) di richiedere alle grandi banche di separare alcune attività di negoziazione potenzialmente rischiose da quelle, tipiche della banca tradizionale, di raccolta dei depositi. La separazione comporta la necessità di isolare l’entità legale che, all’interno del gruppo bancario, svolge tali attività rischiose (“subsidiarisation”). Viene anche vietata l’attività di negoziazione per proprio conto di strumenti finanziari e commodities, che la banca svolge con il solo fine di accrescere i propri profitti (proprietary trading): infatti, secondo la proposta tale attività è assai rischiosa e non presenta benefici tangibili per i clienti della banca o per l’economia in generale.
Alla base dell’idea della separazione strutturale vi è il problema delle cosiddette banche “too big to fail”: nonostante le numerose riforme già varate o in procinto di essere concluse, riguardanti sia la regolamentazione prudenziale sia le misure di risoluzione (CRD IV, BRRD, DGS, SRM), secondo la Commissione il problema dei gruppi bancari “too-big-to-fail” non è ancora stato risolto del tutto. Tale problema consiste nel fatto che, poiché il fallimento di tali gruppi determinerebbe ripercussioni estremamente rilevanti per l’economia, esiste una sorta di “garanzia implicita” che lo Stato interverrà per salvarli, qualora si trovino in crisi; questa garanzia implicita fa sì che non vi sia per essi alcun incentivo ad assumere comportamenti virtuosi di contenimento dei rischi, ma che anzi essi siano incoraggiati a intraprendere attività anche molto rischiose (moral hazard), alla ricerca del profitto. Ciò giustificherebbe l’intervento sulla struttura delle grandi banche, per separare le attività rischiose dalle altre.
Sono da poco iniziati i negoziati della proposta in seno al Consiglio.

2.2 I Servizi di Pagamento

La Presidenza greca ha avviato i negoziati della Direttiva sui Servizi di Pagamento (Payment Services Directive II, PSD II) e del Regolamento sulle Commissioni interbancarie nelle transazioni con carte di pagamento (Multilateral Interchange Fees Regulation, MIF). La proposta di PSD II – pubblicata dalla Commissione il 24 luglio 2013 - mira ad aumentare il livello di armonizzazione del mercato interno dei pagamenti retail; disciplinare servizi innovativi sotto il profilo tecnologico; definire le modalità della cooperazione tra le competenti autorità nazionali, accrescendone il livello di coordinamento; armonizzare la disciplina dei canali distributivi degli istituti di pagamento che offrono i propri servizi cross-border.
Sempre nello spirito di promuovere la tutela del consumatore e una maggiore armonizzazione nel mercato, il Regolamento MIF è volto a definire livelli massimi (“cap”) uniformi delle commissioni interbancarie per ridurre le segmentazioni nazionali, e ad armonizzare le regole di processing e di business nel mondo delle carte per favorire la competitività e la trasparenza dei servizi.
L’Italia proseguirà il negoziato dei due file in seno al Consiglio nel corso del proprio semestre di presidenza.

2.3 L’antiriciclaggio

In seguito all’emanazione - a febbraio 2012 - delle nuove Raccomandazioni della Financial Action Task Force (FATF/GAFI), l’organismo che elabora gli standard globali su antiriciclaggio e contrasto al finanziamento del terrorismo, la Commissione europea ha presentato una proposta legislativa volta a recepire nell’Unione le Raccomandazioni, aggiornando la normativa esistente nel settore. Ai sensi della proposta, che prende il nome di Quarta Direttiva antiriciclaggio (Anti-Money Laundering Directive, AMLD), le imprese dovranno detenere informazioni sul proprio titolare effettivo, gli obblighi di adeguata verifica della clientela saranno commisurati al grado di rischiosità, l’ambito di applicazione sarà ampio (gli obblighi previsti si applicheranno anche a tutti i prestatori di gioco d’azzardo), sarà introdotto un approccio basato sul rischio (i Paesi membri dovranno comprendere e valutare i rischi di riciclaggio/finanziamento del terrorismo cui sono esposti, e simile analisi dovranno svolgere anche gli enti soggetti agli obblighi della Direttiva). Il Consiglio ha adottato il proprio testo della Direttiva a giugno 2014; il negoziato proseguirà quindi nei triloghi con il Parlamento.

3. Dossier legislativi in corso di negoziazione: settore assicurativo

Nel settore delle assicurazioni, la Direttiva Omnibus II introduce modifiche alla Direttiva Solvency II, che costituisce il punto di riferimento normativo fondamentale per la vigilanza prudenziale sul settore assicurativo. Le modifiche si sono inizialmente rese necessarie per allineare la Solvency II al nuovo Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea e al Regolamento istitutivo della nuova agenzia europea di vigilanza sulle assicurazioni, l’EIOPA, che dovrà emanare standard regolamentari attuativi della stessa Solvency II.
Con l’aggravarsi della crisi finanziaria, alla Omnibus II sono stati assegnati ulteriori, più ambiziosi obiettivi. In particolare, la Direttiva propone innovazioni sul fronte del trattamento di attività e passività a lungo termine delle imprese di assicurazione (e dunque sui requisiti prudenziali ad esse associati), in seguito alle criticità emerse durante la crisi in relazione alla loro gestione. L’EIOPA ha pubblicato a giugno 2013 una valutazione dell’impatto di ipotesi alternative di modifica del loro trattamento prudenziale. Sulla base di tale documento, Consiglio e Parlamento hanno negoziato modifiche alla Direttiva, prevedendo diversi metodi di trattamento della volatilità eccessiva di attività e passività a lungo termine delle imprese ovvero per contrastare situazioni di tassi di interesse bassi per periodi prolungati. Sono contemplati diversi metodi in relazione alle differenti caratteristiche di mercati e prodotti assicurativi in Europa. Le modifiche sono state approvate da Parlamento e Consiglio in sede negoziale. La Direttiva entrerà in vigore il 1° gennaio 2016.

3.1 La tutela dei consumatori e della trasparenza dei prodotti finanziari

Anche la Direttiva sull’Intermediazione assicurativa (IMD) è oggetto di una proposta di revisione, al fine di garantire parità di condizioni per tutti i soggetti che vendono prodotti assicurativi e di rafforzare la tutela dei consumatori.
La trasparenza è un punto fondamentale di questi negoziati. Concorrono ad un’incrementata trasparenza le disposizioni della proposta di revisione della Direttiva che prevedono lo stesso livello di protezione del consumatore a prescindere dal canale di distribuzione utilizzato, un’adeguata informativa sullo status e la remunerazione dell’intermediario, l’introduzione di requisiti professionali adeguati, le regole specifiche per la vendita di prodotti di investimento più complessi.

4. I Dossier legislativi in corso di negoziazione: mercati dei capitali

4.1 La proposta di Regolamento sui Fondi di Mercato Monetario (Money Market Funds, MMF) e sulle transazioni di finanziamento attraverso titoli (securities lending e repurchase transactions)

La Commissione ha presentato anche alcune rilevanti proposte legislative che riguardano la regolamentazione dei mercati. In tale quadro, assumono particolare importanza le proposte che mirano ad affrontare alcune questioni legate al c.d. “Shadow Banking System”, ovvero a quel sistema di intermediazione creditizia non bancaria che sfugge alla regolamentazione e al controllo delle autorità e che pertanto può favorire l’accumulazione di rischi.
Le nuove regole proposte dalla Commissione sui MMFs sono volte a migliorarne il profilo di liquidità e di stabilità, con l’obiettivo di ridurne i rischi associati. Tra questi ultimi, il rischio di liquidità legato alla “fuga” degli investitori, che in periodi di stress possono chiedere il riscatto delle proprie quote dei MMFs per ottenere liquidità immediata; se tale comportamento è generalizzato, può mettere a rischio la stabilità del mercato monetario e avere conseguenze macroeconomiche più generali, dato il ruolo svolto dai MMFs nel finanziamento di banche e altri soggetti. Vengono previste regole sulle politiche di investimento, la gestione del rischio, la valutazione degli investimenti nei fondi, nonché previsioni specifiche per la valutazione dei MMFs con Net Asset Value costante (C-NAV).
La proposta di Regolamento sulla trasparenza delle operazioni di finanziamento garantite da titoli (securities financing transactions, SFT), in corso di negoziazione, contiene misure che prevedono la segnalazione di tali operazioni a trade repositories autorizzati, impongono ai gestori di fondi (collettivi e alternativi) obblighi di trasparenza circa le operazioni SFT da essi concluse, e aumentano la trasparenza delle operazioni di rehypothecation.

4.2 I fondi pensione

A marzo 2014 la Commissione ha adottato una serie di proposte volte a promuovere la crescita economica nell’Unione Europea. Tale obiettivo viene perseguito, in particolare, attraverso misure che dovrebbero favorire gli investimenti a lungo termine nell’economia europea, elemento chiave per dare adeguato sostegno alla ripresa economica. In questo quadro si inserisce anche la proposta di Direttiva sulle Institutions for Occupational Retirement Provisions (IORP), che costituisce la revisione della disciplina già esistente in materia e contiene una serie di incentivi e misure volti ad aumentare la capacità dei fondi pensione di investire in strumenti finanziari a lungo termine, contribuendo così al finanziamento della crescita economica. La proposta di Direttiva (in corso di negoziazione) impone, tra l’altro, ai fondi pensione una serie di obblighi in materia di governance e trasparenza, con l’obiettivo di assicurare un’adeguata protezione dai rischi dei membri e dei beneficiari degli schemi pensionistici. Infine, la proposta mira a rendere più agevole l’operatività cross-border dei fondi pensione.




Dossier legislativi in primo piano

1. Rafforzamento dell’Unione economica e monetaria

L’Unione Europea, sin dalla presentazione del Rapporto dei quattro Presidenti e successivamente con il “Blueprint” per il rafforzamento dell’Unione Economica e Monetaria, ha avviato una operazione di riforma dell’architettura istituzionale europea di portata decisamente eccezionale, nel solco dei quattro “building blocks” (banking union, fiscal union, economic union e democratic legitimacy/accountability) individuati da Van Rompuy, Barroso, Juncker e Draghi a partire dalla metà del 2012.
Le prime tre aree di intervento precedentemente citate (banking union, fiscal union, economic union) sono attualmente oggetto di dibattito a livello Europeo. Per quanto concerne l’unione bancaria, si possono già scorgere alcune infrastrutture normative (si pensi alla Direttiva sulla Supervisione Unica nel settore bancario o alla Direttiva sulla risoluzione e il salvataggio degli istituti di credito in difficoltà), mentre proseguono in parallelo i lavori relativi all’unione fiscale e a quella economica. Un discorso a parte va fatto per il necessario rafforzamento della legittimità democratica e dell’accountability dell’UEM (unione politica), tema che verrà affrontato in un contesto di progressivo trasferimento di sovranità dal livello nazionale a quello europeo.

Per quanto attiene specificamente all’esercizio di riforma dell’unione economica e monetaria, in particolare, esso è stato avviato circa un anno fa all’insegna di un forte impegno politico condiviso. Nei mesi scorsi, nonostante una congiuntura ancora negativa e deboli segnali di ripresa, i Capi di Stato e di Governo sono stati comunque in grado di redigere una tabella di marcia ambiziosa, caratterizzata da un approccio alle riforme suddiviso in tre fasi. L'impegno, nel complesso, è finalizzato alla elaborazione di un quadro normativo che consenta di coordinare le scelte di politica economica e finanziaria degli Stati Membri, immaginando, nell’ultima fase del processo, la creazione di un embrione di bilancio federale.
Nel breve periodo (da fine 2012 alle elezioni europee del 2014), l’approccio prevedeva l’utilizzo di tutti gli strumenti di governance messi a disposizione dal Semestre Europeo e dal “six-pack”, nonché la rapida approvazione del nuovo pacchetto di norme sul monitoraggio e la sorveglianza di bilancio, il cosiddetto “two-pack”. Facendo riferimento ai target fissati e ai risultati ottenuti, pertanto, si può certamente dire che l’azione di breve periodo è stata efficace e concreta.


2. Proposta legislativa per la definizione di norme quadro relative all’assistenza finanziaria nei confronti di Paesi UE non aderenti all’euro

Il 18 febbraio 2002 è stato adottato il regolamento (CE) n. 332/2002 che istituisce un meccanismo di sostegno finanziario all'interno dell'Unione, con l’obiettivo di ridurre i problemi di finanziamento esterno degli Stati membri che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà con la bilancia dei pagamenti; il regolamento si applica solo agli Stati membri la cui moneta non è l'euro. La crisi senza precedenti degli ultimi anni ha provocato un forte deterioramento del disavanzo pubblico, della bilancia dei pagamenti e del debito degli Stati membri, inducendo alcuni di essi a richiedere assistenza finanziaria. In tale contesto, sono stati creati nuovi strumenti di assistenza con l'istituzione dello European Financial Stability Facility (EFSF), del meccanismo europeo di stabilità (ESM), e anche del meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (EFSM) che diversamente dai due strumenti precedenti (che hanno fatto – EFSF – o fanno, nel caso di ESM, funding sul mercato dei capitali) attinge alle disponibilità stanziate in specifici capitoli del bilancio UE. Tuttavia, visto che tali meccanismi di stabilità finanziaria hanno comportato la creazione di nuovi strumenti precauzionali al fine di fornire assistenza finanziaria agli Stati membri dell'area dell'euro, per garantire un adeguato level playing field tra tutti gli Stati Membri si è fatta strada l’ipotesi di revisione del regolamento, al fine di consentire agli Stati membri la cui moneta non è l’euro di disporre di strumenti finanziari simili a quelli previsti per l’area dell’euro. D’altra parte, la revisione consentirà di aggiornare il regolamento in vigore alla luce del recente rafforzamento della governance economica e al maggiore coordinamento economico e di bilancio, sempre nell’ottica di una maggiore parità di condizioni tra gli Stati membri appartenenti all'area dell'euro e gli Stati membri che non ne fanno parte. Infine, è finalizzata anche a rendere più efficiente il processo decisionale semplificando la procedura di attivazione del regolamento, che nella bozza di revisione prevede una sola fase invece di due. La Commissione, a tal fine, ha presentato una proposta legislativa per la revisione del Reg. 332/2002 nel giugno 2012, con l’obiettivo di finalizzare il testo entro la fine del 2013.


3. Proposta legislativa per la definizione di norme quadro relative alla concessione di assistenza finanziaria a Paesi terzi limitrofi.

Sono attualmente in corso i negoziati tra Consiglio, Commissione e Parlamento Europeo sul Regolamento quadro concernente l’assistenza finanziaria ai paesi extra-UE (MFA Framework Regulation). La stessa Commissione, lo scorso gennaio, aveva auspicato una rapida conclusione dei negoziati visto il ruolo rilevante dell’Assistenza Macro-Finanziaria nel quadro degli strumenti di politica economica estera. In base alla bozza in discussione, l’UE avrebbe a disposizione uno strumento, la cui capienza dipende direttamente dal bilancio UE, per concedere assistenza finanziaria a Paesi terzi che presentano difficoltà dal punto di vista macroeconomico e sono caratterizzati da contiguità geografica, economica e sociale con l’UE. L’assistenza sarebbe strettamente legata alla sottoscrizione, da parte del Paese richiedente, di un Memorandum contenente le condizionalità concordate con l’UE. Il programma di assistenza finanziaria sarebbe altresì caratterizzato da un monitoraggio ex-post; inoltre, verrebbe definita una soglia (threshold) al di sotto della quale il parere del Comitato Economico e Finanziario sulla richiesta di assistenza non sarebbe vincolante per le scelte della Commissione.


4. Aggiornamento del mandato esterno della Banca Europea degli Investimenti.

La proposta di Decisione del Parlamento e del Consiglio stabilisce il campo di applicazione e le condizioni generali della garanzia UE per le operazioni finanziarie della BEI all’esterno dell’Unione per il periodo coperto dalle prossime prospettive finanziarie (2014-2020). Infatti, la UE fornisce una garanzia di bilancio alla BEI che copre il rischio sovrano e i rischi di natura politica in relazione alle sue operazioni finanziarie attuate al di fuori della UE a sostegno degli obiettivi di politica esterna dell’Unione. La garanzia viene fornita attraverso un Fondo di garanzia per le azioni esterne che copre, oltre al mandato BEI (90 per cento circa dell’intero Fondo), anche altre azioni esterne, ad esempio la Macro financial assistance. Il Fondo beneficia di un trasferimento annuale dal bilancio della UE (coerente con l’ammontare stabilito nelle prospettive finanziarie) e detiene liquidità per il 9 per cento circa dei prestiti in essere della BEI. L’ammontare di liquidità del Fondo implica quindi un limite alle operazioni della BEI coperte dalla garanzia. Il limite proposto per il 2014-2020 è inferiore a quello attualmente in vigore a causa della restrizione di bilancio per il Fondo di garanzia deciso durante i negoziati delle prospettive finanziarie. Il negoziato è attualmente in corso e l’obiettivo della Presidenza lituana è di finalizzare il negoziato in tempo per l’inizio delle prossime prospettive finanziarie, quindi entro fine 2013.


Il Semestre europeo e le Raccomandazioni (CSRs)

Uno dei processi politicamente più rilevanti nel quale è coinvolto il Consiglio Ecofin è quello del Semestre europeo, che conduce nel giugno di ogni anno all’adozione delle Raccomandazioni indirizzate agli Stati membri da parte del Consiglio Europeo ed è strettamente legato al raggiungimento degli obiettivi di Europa 2020.

http://ec.europa.eu/europe2020/index_it.htm

http://ec.europa.eu/europe2020/targets/eu-targets/index_it.htm

Il processo si articola in più tappe.

1. Adozione da parte della Commissione dell’Annual Growth Survey, che definisce le priorità per l'anno successivo in materia di promozione della crescita e dell'occupazione; ha luogo in novembre, insieme all’Alert Mechanism Report (prima fase della nuova procedura sugli squilibri macroeconomici eccessivi.

2. Le priorità identificate dalla Commissione vengono sottoposte ai Capi di Stato e di Governo in occasione del Consiglio di Primavera, che solitamente fa il punto su:
a) situazione macroeconomica generale;
b) progressi registrati per conseguire i 5 obiettivi quantitativi dell'UE;
c) priorità per il Semestre in corso (solitamente confermando quelle dell’AGS).
Sempre in primavera la Commissione pubblica le “in-depth reviews”, che rappresentano la seconda fase del processo per squilibri macroeconomici eccessivi.

3. Entro il mese di aprile gli Stati membri presentano i loro piani per il risanamento delle finanze pubbliche (programmi di stabilità o convergenza) e le riforme e misure che intendono adottare per conseguire una crescita intelligente, sostenibile e solidale (programmi nazionali di riforma), che vengono sottoposti all’esame della Commissione.

4. Al termine dell’esame, la Commissione propone delle Raccomandazioni a ciascuno Stato per i successivi 12-18 mesi.

5. Il testo delle Raccomandazioni, dopo il negoziato nei diversi Comitati, transita per il Consiglio ECOFIN prima della sua adozione da parte dei Capi di Stato e di Governo a fine giugno.

In virtù della regola “comply or explain”, per poter modificare la proposta della Commissione lo Stato membro deve poter contare sul sostegno di una maggioranza qualificata in Consiglio. Nel caso di Raccomandazioni rilevanti nell’ambito della procedura per squilibri macroeconomici eccessivi si può giungere all’adozione di sanzioni.

Il processo di monitoraggio delle politiche di riforma degli Stati appartenenti all’Eurozona, peraltro, non si esaurisce con l’approvazione delle Raccomandazioni nel Consiglio ECOFIN ma, in virtù dell’entrata in vigore del nuovo pacchetto di norme relative alla governance economica europea denominato “Two-Pack”, prosegue nella seconda parte dell’anno attraverso l’esame, da parte della Commissione Europea, dei progetti delle leggi di bilancio degli Stati Membri per l’anno successivo. Entro il 15 ottobre, infatti, gli Stati Membri devono inviare alla Commissione e all’Eurogruppo la bozza di legge di bilancio per valutare l’aderenza agli indirizzi di politica economica comune europea e la congruità rispetto alle Raccomandazioni adottate dai Capi di Stato e di Governo in giugno. In caso di mancata compliance, la Commissione può richiedere agli Stati Membri modifiche al documento che dovrà nuovamente essere sottoposto al vaglio delle Istituzioni Europee dopo la revisione.


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